<大項目> 原子力の行政・制度・政策
<中項目> 原子力関係法規・法令
<小項目> 原子力関係法令
<タイトル>
原子力災害対策特別措置法(原災法:2012年9月改定) (10-07-01-11)

<概要>
 原子力災害対策特別措置法(原災法)は、1999年に発生したJCO臨界事故を受けて、「災害対策基本法(災対法)」と「核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律」の特別措置法として同年に制定され、原子力災害から国民の生命、身体及び財産を保護することをその目的としている。原災法は、原子力施設等に特定の事象が発生した場合の通報義務などの原子力事業者の責務、国と地方公共団体との連携等、緊急時等における対策本部の設置等を定めており、原子力防災の礎と位置づけられた。制定後には新たな施策として、1)原子力防災専門官の配置、2)オフサイトセンターの指定、3)防災訓練の実施等が行われた。しかしながら、2011年3月11日の東北地方太平洋沖地震によって発生した東京電力福島第一原子力発電所の未曾有の事故に際しては、原災法を含む各種の法令、指針、計画、運用マニュアル等が想定外の事態に対応できず多くの不備を露呈した。そこで、災対法に「福島事故の反省にたち、防災に関する制度の在り方について所要の法改正を含む全般的な検討を行う」ことが加えられ、これを受けて原災法も2012年9月に改訂され、「国は、大規模な自然災害及びテロリズム等による原子力災害の発生も想定し、原子力災害を最小にすべく万全の措置を講ずる責務を有すること、原子力災害対策本部の強化と緊急事態応急対策の実施を盛り込むこと、原子力災害対策重点区域の見直し、新設される原子力規制庁においては原子力災害対策指針を定めること」等が明確化された。
<更新年月>
2013年12月   (本データは原則として更新対象外とします。)

<本文>
 原子力災害対策特別措置法(原災法)は、1999年9月30日に茨城県東海村で発生した株式会社ジェー・シー・オー(JCO)の臨界事故を契機に、災害対策基本法(災対法)及び核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律(「原子炉等規制法」または「炉規法」ともいう)の特別法として1999年12月17日に制定され、2000年6月16日から施行された。制定の経緯と制定当時の法令の内容についてはATOMICAデータ「原子力災害対策特別措置法(原災法)(10-07-01-09)」に詳しくまとめられている。また、JCO臨界事故については、ATOMICAデータ「JCOウラン加工工場臨界被ばく事故の概要 (04-10-02-03)」を参照。
 その後、2011年3月11日の東北地方太平洋沖地震によって発生した東京電力福島第一原子力発電所事故は、想定をはるかに超える原子力災害をもたらし、それまでの原災法の下での原子力防災対策に大きな不備があることが顕在化した。以下に、福島第一原子力発電所事故の概況、防災上の課題、原災法の改定、新たな原災法の内容について解説する。

1.原子力災害対策特別措置法改訂の経緯
1.1 福島第一原子力発電所事故の概況
 2011年(平成23年)3月11日の東北地方太平洋沖地震に起因する広範囲の系統電力の喪失と約40分後に来襲した巨大津波により、東京電力福島第一原子力発電所の複数の原子炉プラントが同時に被災した。全電源喪失状態が継続し、原子炉停止後の炉心の冷却ができず、1号機、2号機、3号機の炉心溶融、1号機、3号機、4号機の原子炉建屋の爆発という未曾有の事態が3月15日までの5日間にわたって発生した。(この事故についてはATOMICAデータ「福島第一原子力発電所事故の概要 (02-07-03-01)」を参照。)
 これに伴い、3月12日4時30分頃より、発電所敷地境界付近でのモニターカー等(県のモニタリングポストは地震・津波のためほぼ全滅)による放射線量測定値の上昇(0.57μSv/h程度)が検出され始め、その後上昇の一途をたどり、建屋爆発後の3月15日9時には福島第一原子力発電所正門付近で約12mSv/h程度に達した(文献1と2)。
 発電所敷地内では、従業員・作業員は事故の対応に身を挺して当たるとともに、必要に応じて耐放射能設備が整えられている免震重要棟に退避・宿営した。一方、炉心溶融の進展の阻止と燃料がむき出しになった使用済燃料貯蔵プールを冷却するための資機材(電源車、特殊冷却ポンプなど)が、消防・警察・自衛隊によって搬入された。また、事故対応に必要な資機材は後方拠点(約20km離れた施設Jビレッジ)から運び込んだ。
 さらに、事故現場より5kmにあった大熊町のオフサイトセンター(OFC)及び代替オフサイトセンターは、放射能汚染と電源喪失等への対応設備の不足のため、事故発生の4日後に福島県庁へ移転を余儀なくされ、本来の機能を発揮できなかった。周辺住民の避難・退避範囲は、3月12日当初はEPZ圏の10km、その後20km、さらに30kmと拡大され、避難及び避難準備の対象となった住民の数は14万人以上に及んだ(国会事故調報告書)。この間、住民への安定ヨウ素剤の配布・服用の指示についても混乱を来した。また、避難が緊急に指示されたため、入院中の要介護者が移動途中あるいはその後に死亡する(3月までに約60名)などの痛ましい状況が発生した。
 一方、炉心溶融や爆発などにより発電所から放出された放射性物質は、風に乗って拡散し、特に北西方向に突出する形で、30kmを超えた地点(後日、計画的避難区域に指定された飯館村など)でも、強い放射能汚染を引き起こした。さらに、3月15日と21日には北風に乗った放射能の雲(プルーム)が、幾つかの塊に分かれ、その一つは阿武隈山系沿いに南下し、折からの降雨の影響で柏市など随所にホットスポットを作りながら、静岡以遠まで汚染箇所を拡げた。
 また、原子炉を冷却するために注入した水は汚染水となって施設内に蓄積・滞留したため、4月4日より海洋に投棄され、近隣諸国から非難を浴びる結果となった(文献3)。
1.2 福島第一原子力発電所事故で顕在化した防災上の課題
 このような事故発生の直接的及び間接的要因と背景について検証するため、幾つもの事故調査報告書が作成され、各種の視点からの検討が行われたが(文献4と5)、ここでは政府事故調査報告書と国会事故調査報告書が国、事業者、地方自治体への問題を提起している内容を抜粋し、それぞれ表1-1表1-2表1-3に示す。
 これらの多くの反省点を踏まえ、その後、図1に示す原子力防災に関わる法令(原子力基本法、原子炉等規制法、災害対策基本法、原子力災害対策特別措置法)、指針(原子力災害対策指針(文献6))、計画(防災基本計画(文献7)、防災業務計画(文献8)、地域防災計画(文献9と10)、原子力事業者防災業務計画(文献11))等の体系に盛り込まれ、原子力災害対策マニュアル(文献12)としても具体化する努力がなされている。
1.3 原子力災害対策特別措置法の改訂
 福島第一原子力発電所事故においては、想定外の事態発生に対して原子力防災に係る各種の法令、指針、計画、運用マニュアル等に多くの不備があることを露呈した。
 そこで、中央防災会議での議論を踏まえ、災害対策基本法(災対法)の第2条に「政府は、教訓を今後に生かすため、東日本大震災に対してとられた措置の実施の状況を引き続き検証し、防災上の配慮を要する者に係る個人情報の取扱いの在り方、災害からの復興の枠組み等を含め、防災に関する制度の在り方について所要の法改正を含む全般的な検討を加え、その結果に基づいて、速やかに必要な措置を講ずる」が盛り込まれた(平成24年6月27日)。同時に、1)地域防災計画における地方公共団体間の相互応援等の措置、2)市町村・都道府県の区域を越える広域避難の調整規程、3)国等が要請を待たずに救援物質を供給出来る規程、4)国の緊急対策本部等の運用の明確化が打ち出された。これらを受けて、原子力災害対策特別措置法(原災法)も所要の改訂が行われた。
 また、原子力安全・保安院原子力安全委員会は2012年9月18日に廃止され、翌19日に原子力安全規制に係る行政を一元的に担う新たな組織として原子力規制委員会が発足した。
 改定された原災法では「国は、大規模な自然災害及びテロリズム等による原子力災害の発生も想定し、万全の措置を講ずる責務を有すること(第4条の2)、原子力規制委員会において原子力災害対策指針を定めること(第6条の2)(注:このなかで、原子力災害対策重点区域の見直しを求めている)、原子力事業者にシビアアクシデントを想定した防災訓練の実施と報告を求め、必要な場合は改善その他必要な措置を命ずること(13条の2)、原子力緊急事態解除宣言後も合同対策協議会を存続し、原子力災害事後対策について相互に協力すること(23条の2)等の諸点が明記された。以下に、原災法の内容を概説する。

2.原子力災害対策特別措置法の内容
2.1 原子力災害の特殊性と原災法下の体制
 「事故の第一義的な責任は事業者にある」という視点は国際的にも広く認知・了承されていることである(文献13)。具体的な措置に際しては、事故の原因者であり、事故が発生した施設について熟知する原子力事業者の責任ある対応が必要不可欠である。
 そのうえで、原子力災害は一旦発生すれば周辺住民が五感に感じることなく被害を受ける可能性があり、広範囲で長期間にわたる環境汚染のリスクも高く、これに対して適切かつ迅速な対応を行うためには専門的知見や特別な装備が求められるという特殊性があることから、国が果たすべき役割と責任は、自然災害と比較して格段に大きい。
 福島第一原子力発電所事故への対応の反省を踏まえて改訂された、最新の原災法の下での原子力災害対策への取り組み体制を図2示す。これらの運用は、常に見直され、最新の知識・技術・経験が反映されることとなっている。
2.2 原災法の最新の枠組み
 原災法は、上記の目的に沿って、原子力施設の事故の影響を些少化するため、事業者、国、地方公共団体が一体となって、「平常時」、「事故発生直後」、「事故の応急処置の間」、「事故が一応の収束を見た事後対策」の各段階において、その役割を果たすことを期待している。表2には、原災法のこれらの最新の枠組みと条文番号を示した(文献14)。また、これ以降の解説と図表に掲載されている用語の定義を表3にまとめた。
1)迅速な初動対応の確保
 災害対策においては初動対応が重要な鍵であるが、これを確保するためには、迅速に正確な情報を把握することが必要である。このため、事業者しか知りえない施設内での各種の異常発生の兆候把握の段階(事象は原子力規制委員会規則で定めるもの)での通報(原災法施行令4条)、さらに一定の事象が生じた場合の通報を原子力事業者の原子力防災管理者に義務付ける(第10条第1項)とともに、罰則によりその履行を担保することとしている。また、通報を受けた主務大臣は、原子力防災専門官や原子力事業者に対する指示、専門的知識を有する職員の派遣等といった初動対応を開始する。さらに事故事象が進展し、検出された放射線量が異常な水準である場合、又はあらかじめ定められた異常な事態に至った場合には、原子力規制委員会は直ちに内閣総理大臣に報告し(第15条第1項)、内閣総理大臣は直ちに原子力緊急事態宣言を発出する(第15条第2項)とともに、内閣総理大臣を本部長とする原子力災害対策本部を設置する(第16条)こととしている。
 いわば、通報や原子力緊急事態宣言の発出に係る基準をあらかじめ明確にすることによって、当該宣言が発出された場合には、政府の対策本部及び現地対策本部を自動的(災対法のように「特別の必要があると認めるとき」ではなく)に必ず設置することにより、緊急時における初動対応に係る判断要素を極力少なくすることとし、国として迅速な対応が図れるよう期したものである。
 これを受ける形で原子力規制委員会も発足時より、初動対応マニュアル(文献15)を策定し、情報収集事態及び警戒事態における自らの対応内容を具体化している。
2)国と地方公共団体との実践的な連携の確保
 国と地方公共団体との連携強化を図るため、国の原子力防災専門官(第30条)が平時から原子力事業所の所在する地域に駐在し、緊急時はもとより、日頃から原子力事業者に対する防災計画の指導や予防対策などの助言を行い、また地方公共団体と連携した情報収集や助言活動を行うほか、前記の通報があった場合には、事態把握のために専門的な知識を有する国の職員を地方公共団体に派遣することを、主務大臣に要請することができる(第10条第2項)。さらに、原子力緊急事態宣言が発令された際には、あらかじめ指定された緊急事態応急対策等拠点施設(オフサイトセンター)(第12条)内に原子力災害合同対策協議会を組織し(第23条)、国、都道府県、市町村等の関係者が一堂に会し、情報の共有化や緊急事態応急対策について、円滑な協力体制を構築することとしている。
 また、内閣総理大臣が定める計画に基づき、国、地方公共団体、原子力事業者等関係者が共同して原子力緊急事態を想定した実践的な防災訓練を実施する(第13条)とともに、都道府県防災会議や市町村防災会議に対する協力(地域防災計画の作成)を明確化(第28条第1項)する一方で、地方公共団体の長は指定行政機関の長に対し、放射線障害の予防、診断、治療に関する助言や応急対策、事後対策を実施するために必要な援助を求めることができる(第28条第6項)。これらの準備活動を通じて日頃から国と地方公共団体との連携が深められる仕組みとした。
 原子力事業者に課した義務の履行については、地方公共団体においても必要に応じて適切にチェックできるよう、主務大臣のみならず関係地方公共団体についても原子力事業者に対する報告聴取や立入検査が行えるよう措置(第31条・第32条)している。なお、原災法は、原子力災害の特殊性に鑑み国による積極的な対応を図ることとしているものであるが、地方公共団体は、これまでと同様に現地の状況を直接把握できる立場から、特に市町村長は必要と認める地域の居住者・滞在者・要介護者などに対して火急の状況下では避難・屋内退避などの勧告・指示を含む現場に即した迅速な対応を行うこと(第27条2)やこのための助言を国や県に求めることが可能(第27条5)な枠組みとなっている。
3)国の緊急時対応体制の強化
 緊急時に国が実効的に対応するため、原子力災害対策本部長(内閣総理大臣)に対して、関係行政機関、地方公共団体、原子力事業者等に必要な指示を行う強力な権限を付与する(第20条第2項)とともに、緊急事態応急対策の実施に関して自衛隊派遣の要請権限を付与し(第20条第4項)、国としての対応体制の強化を図っている。ただし、緊急事態応急対策の実施に関する技術的、専門的知見に基づく判断は原子力規制委員会の専任事項として明確に位置付けられている(第20条第3項)。
 また、原子力災害対策本部長の主要な権限が委任される原子力災害現地対策本部長(第17条等)は、現地における実質的な責任者として原子力災害合同対策協議会を組織し、地方行政機関、地方公共団体、指定公共機関などの関係諸機関の調整と指示・協力要請を行い、原子力事業者、原子力の専門家、派遣された自衛隊、警察、消防、医療チーム等が連携を取りつつ、総力を挙げて緊急事態応急対策を実施することを期している。
4)原子力事業者の防災に関する責務の明確化
 原災法の目的を達成するため、原子力事業者に対し、原子力災害の発生や拡大の防止等に必要な業務が的確に行われるよう原子力事業者防災業務計画(文献11)の作成(第7条)を義務付けるとともに、当該業務を行うために必要な原子力防災要員の確保、原子力防災資機材(エリアモニタを含む)とその保守を備えた原子力防災組織の設置(第8条、第11条第2項)、さらに原子力事業所ごとに原子力防災管理者等を選任することを義務づけている(第9条)。また、基準以上の放射線量を確実に検出して通報(第10条)できる放射線測定設備の設置と規制委員会による性能検査と保守(第11条第1項、5項、2項)やその数値の記録・公表(第11条第7項)を義務付けている。事故が現実となった場合には、施設の応急措置の実施(第25条)と関係機関に対する要員の派遣・資機材の貸与を求めている(第26条)。なお、放射線測定設備の基準など詳細な運用内容は平成25年9月6日改正の原子力災害対策特別措置法施行令に列記されている。この中で、原災法第10条に基づいて通報される事象(敷地境界での放射線測定値)の基準が従来の百分の1である5マイクロシーベルトに設定された事は注目に値する。(正確には、5μSv/h を検出した場合、直ちに10条事象通報。5μSv/h を10分以上継続して検出した場合、又は2地点以上で検出した場合に15条事象通報と福島原発事故を反映して改訂された。)
 また、同日改正の通報事象等規則において、原災法第10条及び第15条で規定するプラント事象の一部が原子力災害対策指針で導入された緊急時活動レベル(EAL)(文献6と17)に合致するように求められている。
 そして、原子力事業者がその防災業務計画を作成又は修正しようとする場合には、施設所在の都道府県知事、市町村長、及び関係周辺都道府県知事と「協議」し、知事は関係周辺市町村長の意見をきくという手順を踏む(第7条2項)。表4-1表4-2には、条文で定められた原子力事業者への義務付けの項目とこれらの関係者の関与をまとめて示す。なお、原子力規制委員会は事業者業務計画の内容に大いに関心を持ち(文献16)、原子力事業者が当該義務を遵守しない場合には、適切な状態が確保されるよう主務大臣が原子力事業者に対して措置命令ができ、万が一、当該命令に従わない場合には、罰則を科す(第11条第6項)とともに、原子炉等規制法上の事業許可の取り消し等が行えるよう措置(原子炉等規制法第43条第2項第22号、第20条第2項第17号等)をしている。
 さらに、事業者、国、地方公共団体は事故発生後の風評被害対策や住民の健康管理等にも配慮しなければならない(第27条)。
 補足として、改定された原災法と原子炉等規制法(炉規法)との関係で留意すべき事項を表5に解説した。
<図/表>
表1-1 事故の原因と提言【国の緊急時の危機管理体制に関して】
表1-2 事故の原因と提言【事業者の対応に関して】
表1-3 事故の原因と提言【オフサイト(地方公共団体)に関して】
表2 原子力災害対策特別措置法(原災法)の枠組み
表3 原子力災害対策特別措置法に関連する用語の定義
表4-1 原子力事業者ヘの義務付けと関係者の関与(1/2)
表4-2 原子力事業者ヘの義務付けと関係者の関与(2/2)
表5 原子炉等規制法との関係における留意事項
図1 防災に関わる法令・指針・計画等の体系と改正点
図2 原子力災害対策への取り組み体制

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<関連タイトル>
日本の原子力防災対策の概要−考え方と体制 (10-06-01-01)
学校の原子力防災 (10-06-01-02)
原子力防災対策のための国および地方公共団体の活動 (10-06-01-04)
住民への連絡・指示の方法 (10-06-01-06)
緊急時の医療活動 (10-06-01-07)
原子力防災のための訓練 (10-06-01-08)
オフサイトセンター(緊急事態応急対策拠点施設) (10-06-01-09)
事故時の線量等に関する基準 (10-07-02-04)
原子力施設等の防災対策について(防災指針) (11-03-06-01)
緊急時環境放射線モニタリング指針(2013年改正以前) (11-03-06-02)

<参考文献>
(1)「国際原子力機関に対する日本国政府の追加報告書−東京電力福島原子力発電所の事故について−」(第2報)平成23年9月、原子力災害対策本部
(2)「福島原子力事故調査報告書」(中間報告)東京電力、平成23年12月2日、
http://www.tepco.co.jp/cc/press/betu11_j/images/111202c.pdf
(3)経産省大臣宛「排出基準を超える放射性物質濃度の排水の海洋放出についての報告」東京電力、平成23年4月4日

(4)「事故調、日本政府、東京電力発表報告書」日本原子力研究開発機構編、

(5)国立国会図書館:福島第一原発事故と4つの事故調査委員会、ISSUE BRIEF NUMBER 756 (2012. 8.23)
(6)「原子力災害対策指針」表2、p13-p33、原子力規制委員会、平成24年10月31日(最新改訂;平成25年9月5日)、

(7)「防災基本計画(原子力災害対策編)新旧対照表」、
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chuobou/21/pdf/shiryo01.pdf
(8)「指定行政機関防災業務計画」、

(9)「都道府県地域防災計画」(例:茨城県−平成25年3月最終改正)、

(10)「市町村地域防災計画」(例:薩摩川内市−平成25年3月)、

(11)「原子力事業者防災業務計画」(例:日本原電、「敦賀発電所原子力事業者防災業務計画修正について」、平成25年12月19日、
http://www.japc.co.jp/news/press/2013/pdf/251219_3.pdf
(12)「原子力災害対策マニュアル」原子力防災会議幹事会;平成24年10月19日(平成25年9月2日一部改訂)、
http://www.kantei.go.jp/jp/singi/genshiryoku_bousai/pdf/taisaku_manual.pdf
(13)Initiating Nuclear Power Programs: Responsibilities and Capabilities of Owners and Operators’ , IAEA Nuclear Energy Series, No. NG-T-3.1, 2009、
http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1413_web.pdf
(14)原子力規制委員会、原子力規制庁防災課、内閣府大臣官房原子力災害対策担当室「原子力災害対策について」第35回原子力委員会、資料第2号、
http://www.aec.go.jp/jicst/NC/iinkai/teirei/siryo2013/siryo35/siryo2.pdf
(15)「原子力規制委員会 初動対応マニュアル」〜情報収集事態及び警戒事態における原子力規制委員会の対応〜;平成24年9月19日(最新改訂平成25年9月9日)、

(16)「原子力事業者防災業務計画の確認に係る視点について」の内規、原子力規制委員会、平成24年9月、

(17)JAEA 「米国、英国、フランス、ドイツ各国における緊急時計画と対応に係る法的整備状況について」、原子力安全委員会:防WG第1-7号、2011年1月、

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